关于新形势下财政部门履行财会监督职责调查与研究

关于新形势下财政部门履行财会监督职责调查与研究
　　党的十八大以来，财会监督在促进党和国家治理能力提升、财政经济高质量发展等方面发挥了重要作用。同时，也要深刻认识到财会监督机制体制短板和实践上面临的突出问题。

　　加强财会监督工作，充分发挥财政部门作用极为关键。财会监督是财政部门的法定职责和重要的行政职能，也是财政管理的内在要求和现代财政制度的核心组成部分，在党和国家监督体系中具有基础性的作用。本项研究以进一步领会财会监督的内涵要义、形成“在财会监督体系中，财政部门居于枢纽环节，承担财会监督主责”的共识为出发点，总结财政部门财会监督实践中的现实问题和困难，力图遵从理论与实践相结合的原则，探讨财政部门履行财会监督职责的路径。

　　一、财会监督及财政部门财会监督职责界定

　　（一）财会监督的内涵要义

　　准确理解和把握新时代财会监督的内涵要义，要站在健全国家治理体系、加强国家治理能力建设、完善党和国家监督体系的高度，紧扣“公共治理”主题，依据公共治理的逻辑，明确财会监督的目标和功能，准确界定财会监督主体、客体、内容、手段、成果等要素。

　　1.财会监督的本质是财经领域公共治理行为。财会监督以规范公共权力的行使，维护财经纪律，增进公共利益为目标。一方面，财会监督以对财经领域公共权力的行使和公共资金运行监督为重点，以有效约束公共权力行使和保障公共资金合规、高效使用为主要目标，同时对市场主体和个人“涉公性”经济活动加以规制。另一方面，它又是公共权力运行机制的重要组成部分，是公共治理主要方式之一，本身也是公域行为。

　　2.财会监督的范围是公共领域。财会监督的内容主要包括对财经法规政策执行的有效性、政府资金资产等公共资源的安全性和利用的绩效性、财务管理的规范性和会计信息的真实性的监督，也要介入与国家财经法规政策执行和资金运行相关的各类经济主体活动。无论是一级政府，还是预算单位和“公共企业”，都是公共领域，所有人都是“利益相关者”。而且，财政资金取用、预算单位和公共企业的治理，天然存在公私利益冲突，是腐败的高发领域，对其施加公共监督更加重要。财会监督的范围延伸到市场主体具有外部影响、产生公共关切的财务会计活动，也是以存在“相关利益主体”为依据。

　　3.财会监督的依据是“公法”。所谓“公法”是指公共领域中具有刚性约束的法律制度规范，是公共选择的结果，执行上具有强制性，不可妥协。政府行政监督、中介机构社会监督和单位内部监督都要以财经法规政策为依据，确保财政、财务、会计活动的合规性。

　　4.财会监督成果具有公共品和公共服务的属性。财会监督的直接成果表现为财政经济运行监测监控信息，财政活动的绩效评价，各部门和单位的会计信息，财政、财务和会计活动违规违法的线索和事实证据，对监督对象进行问效问责等，这些成果都是实现公共利益所需要的，具有公共品属性。

　　5.财会监督的方向是“监督财会”与“财会监督”的统一。一方面，财会监督是通过监督约束“财会界”的行为来实现治理目标，这样，财政部门及其财政分配行为、单位财务控制和会计系统及其行为、中介组织及其执业行为成为监督的对象和内容，是为“监督财会”。另一方面，财会监督要发挥财政部门、单位财务控制和会计系统、中介组织监督职能，寓监督于财政分配和管理、微观主体的经济管理活动和中介执业活动之中。此种情形之下，“财会界”又成为财会监督的主体，可以称之为“财会监督”。总之，财会监督是既要约束“财会界”行为，又要充分发挥“财会界”进行监督的主动性、积极性。

　　6.新时代财会监督是财政、财务、会计监督三者的有机融合和统一。新时代的财会监督是财政、财务、会计三位一体的监督，三者相互贯通融合，互为支撑。财务、会计监督加强对微观主体行为的规制；财政资源的配置和交易既有微观规制的要求，也有宏观调控、宏观经济管理的要求。只有坚持系统论的观点，加强对三者的融合监督，形成可相互比对和验证的监督成果，才能将党和国家方针政策落到实处，为提高党和国家治理能力提供基础性支撑。

　　因此，财会监督是以财政部门为主的相关公共权力部门、社会监督力量、经济主体内部控制和财会系统为监督主体，以财经法规政策等公共法律制度为依据，以公共部门和涉及公共利益、产生公共关切的其他各类经济主体为监督对象，以相互联系的财政运行、财务管理与控制、会计活动为监督内容，以财政经济运行监控和调查研究、财政经济活动过程的监控和评价、事实证据和会计信息的供给、对监督对象进行激励约束和问效问责等为手段的公共治理行为。监督主体与监督对象并非恒定，监督者同时也要接受制约和监督，监督和再监督不可偏废。

　　（二）财政部门财会监督职责界定

　　在财会监督体系中，如何认识各级财政部门作为财会监督“主责部门”的地位?如何界定财政部门财会监督的职能范围?明确这些问题才能更好地分析财政部门履行财会监督主责的路径。

　　1.财政部门在财会监督体系中主责地位的体现。财政部门履行财会监督职责，就是以财政部门为监督主体，以财政运行、财务管理、会计活动为监督对象，以对财政经济活动过程的监控、事实证据和会计信息的供给以及以此为基础的激励约束机制和问效问责的行政监督行为，性质上是一种行政监督。财政部门在财会监督中处于主责地位可以从其监督内容的丰富性、监督范围的广泛性以及在整个财会监督中的引领地位、基础地位、权威地位等方面来理解。

　　（1）财政部门承担财会监督主责是履行其法定职能的条件和路径。财政部门是宏观经济管理部门，也具有在权力清单和行政许可前提下的财经领域的经济规制职能，还以出资人的身份介入大量国有资本的运营监管，行使财政分配、单位财务会计活动规制、国资监管等方面的关键性公共权力，这一身份决定了其在财会监督中的主责地位。相关法律规定也体现了财政部门作为财会监督主责部门的立法精神。财政部门用好这些权力实现国家治理目标，就必须运用财会监督手段，进行财政分配、财政资金运行直接监督和对各单位、各经济主体、中介组织等的财务会计监督加以再监督。

　　（2）财政部门会计监督内容丰富、范围广泛。财政部门作为财会监督主责部门，要加强对有关行政事业单位的财税法规政策的执行情况、预算管理、财政资金管理、资产管理、政府采购、内部控制情况开展日常监督和专项监督，推动党和国家财经方针政策、法规制度落地落实；加强对社会经济活动主体的财务管理、会计行为的监督，严肃查处财务造假、会计信息失真等问题，提升会计信息质量和经济效率；加强对会计师事务所等中介行业执业质量的监督等。财会监督内容丰富，监督范围广泛。同行业主管部门相比，其覆盖面更广，不是单一行业内的监督；同纪检监察、司法监督相比，其追求全过程监督，而不只是事后监督、终端监督；同中介行业受托监督、群众“私人选择”的监督相比，财政部门的财会监督是公共选择的结果，“法定职责必须为”，而不是市场竞争行为和个人或组织的自主行为。

　　（3）财政部门在财会监督工作机制中发挥主导作用。财会监督各主体横向协同、中央地方纵向联动、与其他各类监督贯通协调的工作机制中，各级财政部门发挥主导作用。中央财政部门承担财会监督的制度建设和统筹协调职能，牵头制定财会监督规划、计划，督促、指导各地区各部门各单位组织实施；地方财政部门承担本级行政性财会监督组织协调机构的日常工作，发挥牵头组织和主动沟通协调的职能，各行业主管部门、审计部门、统计部门等积极配合，密切协同。财政部门直接监督各种财政分配活动和各社会经济主体的财务管理、会计行为，并对中介机构和人员执业行为进行管理监督、治理整顿中介行业风气。财政部门的这些职能设置，是财政部门承担财会监督主责的制度安排，也是其在财会监督工作中发挥主导、引领作用的体现。

　　（4）财政部门在财会监督体系中具有基础地位和中心地位，起到关键性、支撑性作用。财政部门在公共资金运行中处于中心地位，应该也能够承担财会监督主体职责，发挥监督主导作用。财政部门在履行宏观经济管理和调控、财政分配、财政治理、对单位财务管理和会计活动再监督、以所有者的身份对国有资产运营进行监督等职能的过程中，既生成了大量的财会监督内容，也产生了大量的“基于职权”“基于专业”“基于控制”的财政经济信息和财经领域公共权力运行的信息，这些来自于财政部门的信息为各类监督主体提供了监督所依赖的主要线索、证据、数据等基础性、支持性条件。财政部门还负有保障单位和企业财务会计信息质量之责，为“通过财会”进行监督奠定基础。总之，财政部门对财经领域的公共权力运行、公共资金和资产流转的了解和掌控最全面、最权威，具有专业和信息上的优势，是整个财会监督体系的中心，对其他监督主体职能的发挥能够起到基础性支撑作用。

　　图1表明，财政部门在财会监督体系中居于中心地位、基础地位、权威地位。财政部门通过预算编制与执行、行政单位监督、市场主体监督三种方式进行直接监督，通过对中介行业管理、指导中介行业协会自治管理等方式进行审计、资产评估、代理记账等行业的监管，组织协同其他社会渠道和其他监督部门落实上级政府和财政部门的财会监督政策，并对此负责。

　　2.财政部门财会监督职责的界定。根据以上分析，从公共治理的要求出发，财政部门对本级及下级财政部门、行政部门和事业单位、国有企业、金融机构的财政和财务会计活动有权实行全方位、全覆盖、全过程的监控；对于一般市场主体和个人、中介机构和行业，从维护财政利益和财经秩序的需要出发，财政部门对具有一定的公共关切和外部影响的经济活动有权进行直接的规制性监督。

　　（1）财会监督制度设计和供给。财政部应利用其基于行使宏观经济管理和调控、主导财政分配职权的信息优势和专业优势，参与全国性的财会监督上位法起草、拟订；起草财政、财务、会计管理的法律、行政法规草案，制定部门规章和国家统一的会计制度；拟订中央与地方、国家与企业的分配政策，完善鼓励公益事业发展的财税政策，负责组织起草税收法律、行政法规草案及实施细则和税收政策调整方案；组织制定国库管理制度、国库集中收付制度，拟订和执行政府国内债务管理制度和政策。各级财政部门、财政部门内设的财会监督机构负责拟订对应的地方性法规、政策和实施办法、方案。这些法规、政策等一部分是财会监督的依据，财会监督各主体要保障这些法规政策得到落实；另一部分是直接实施财会监督的办法、要求，各监督主体要据此依法履行监督职责。

　　（2）财政经济运行监控。作为国家宏观经济管理和调控、主导财政分配的国家机关，开展全国和地方财政经济运行监控是各级财政部门重要职能。现行国家机关职能设置明确规定，财政部门具有“分析预测宏观经济形势，参与制定宏观经济政策，提出运用财税政策实施宏观调控和综合平衡社会财力的建议”的职责。各级财政部门、财政部门内设的财会监督机构也有类似的职责要求。

　　（3）对财会监督的再监督。《财政部门监督办法》对财政部门直接实施的财会监督和再监督职责作了较全面的规定。其中，财政部门作为监督的“首问责任人”对公共权力部门和单位、公共资金资产流转情况、国有企事业单位财会行为的监督属于直接监督职责范围，对单位财务控制和会计系统、中介机构的财会监督进行行政监督，属于再监督范围。

　　（4）财政绩效评价和考核。“花钱必问效，无效必问责”，这是现代公共治理、现代财政制度的必然要求。要使这一要求落到实处，必须对部门和单位支出进行扎实的考评，使部门（单位）整体绩效目标、政策绩效目标和项目绩效目标达成度得以验证，能够“用数据说话”。可以说，绩效考评是财会监督的重要抓手。

　　（5）财会监督工作机制的组织协调。各级财政部门承担本级行政性财会监督组织协调机构日常工作，要起到牵头组织和沟通协调作用，主动寻求综合部门、纪检监察部门、行业主管部门、审计部门、司法部门等多方面积极配合。强化财政部门与本级政府和上级财政部门之间，各级财政部门之间上下纵向联动，推动财会监督工作。财政部门在履行财会监督职责时，注重加强与人大、纪检监察、司法、民主监督等其他监督的贯通协调，做到既各司其职，又相互协调、信息共享。

　　（6）执法和问责。财政部门在其行政许可和权力清单内，负责管理全国会计工作，监督和规范会计行为，进行会计师事务所等中介行业的管理、检查和执法。根据有关法规和财会监督结果，严肃财经纪律、整顿财经秩序，对违反财经法规制度，拒绝、阻挠、拖延财政部门依法实施监督的，不如实提供有关资料的，对监督人员进行打击报复的监督对象，依法给以相应的处罚。

　　此外，财政部门在加强财会监督力量、财会监督信息化建设、财会监督宣传引导，营造尊重财经法纪和讲求诚信的社会环境等财会监督基础工作方面，要发挥重要的职能作用。

　　二、财政部门履行财会监督面临的现实困难

　　（一）财会监督制度不健全和不明确，法制化程度有待提高

　　1.现行相关制度不健全和不完善，约束力不足。首先，现行与财会监督有关的规定较为分散，且其中涉及的相关法条倾向于方向性、原则性的规定，目前尚未形成包含实施细则的系统性的财会监督法律，从而集中全面地对财会监督的内容范围、主体对象、职责权限和程序步骤进行具体规定，造成财会监督相关法规的可操作性不强；其次，现存的财会监督办法、处分条例等部门规章和规范性文件效力层次较低，财政监督权没有明确的法律保障实施，也缺乏相关规定监督对象逃避监督责任的法律。财政部门财会监督独立性、权威性不足，在财会监督执法、对违规违法行为的处理方面，现行法规对财政部门的授权显得不足，手段也失之偏软、偏少等问题同样对财政部门开展财会监督产生诸多困扰。

　　2.各部门权责不明晰，存在监管部门职能交叉和空位的情况。一方面，《会计法》《审计法》《证券法》《公司法》等法律法规除了规定财政部门行使会计监督权外，同时赋予了多个行政部门相应的会计监督职能，但没有对监督权力进行层次上的划分与安排，客观上形成了多头监督，横向沟通和协调难度加大，容易造成重复检查和资源浪费，也给被监督主体带来了监督空隙；另一方面，会计监督与证券监督、审计监督、税务监督、市场监督等存在交叉重合之处，当涉及资本市场、涉税信息、政府审计、企业信息等事项时，会计监督往往又显得苍白无力。

　　（二）财政经济运行风险监测职能有待更好发挥

　　财会监督的一个重要功能就是充当“探头”，把握财政经济运行风险，为决策服务。当前，这一功能的发挥还有提升空间。一些财政部门对包括财政自给水平、显性隐性地方债务、一系列宏观经济指标等掌握不够全面，还没有及时掌握和发布财政经济运行监测系列指标、财政经济运行风险警示的自觉；在国家财政经济政策的落实方面，缺乏对政策效应的全面调查研究，财政部门应及时掌握类似效果方面的信息，有针对性地提出制度创新的建议；在对上市公司等重点企业、中介市场的监督中形成的监督成果，一些财政部门缺乏认真细致的梳理，有些共性问题未能得到准确反映。另外，一些地方反映，目前财政部门的监督监测信息仅在财政部门网站上公布，难以传递给更高层面的部门和领导，财政经济运行监测的成果报送渠道较窄，未能得到充分利用。

　　（三）财会监督的信息技术滞后，方法欠缺

　　1.财会监督的信息化建设不足，数据共享程度低。近年来，大数据信息技术快速发展，但财政部门大部分监督工作仍然采用低效的手工查账方式进行，财会监督方面缺乏统一专业的平台系统，数据资源呈现碎片化的状态，财政部门财会监督的工作质量和效率还有较大的提升空间；会计师事务所等社会审计机构缺乏智能化的审计系统，业务系统效率低下；内部财会监督对信息技术运用的水平也较低；行政监管部门信息系统以及同一部门的不同级单位信息系统之间未进行联网，数据共享程度较低，无法为财会监督工作提供实时有效的信息，难以有效监督。

　　2.财会监督方法欠缺，监督工作存在滞后性、局限性和偶然性。在目前的财会监督工作中，更多地体现为发挥纠偏功能的集中性事后检查，而预防性的事前审核和控制性的事中监督较少；更多地体现为突击性、专项性的检查，而日常性的监督较少，全方位的监督不到位；更多地体现为合规性的检查，而以绩效的形式进行的检查较少。因此，财会监督存在滞后性、局限性和偶然性。

　　（四）财会监督协同性不足

　　在目前财会监督的运行机制中，财会监督与其他监督的共享和协同性不足，财会监督与统计监督、审计监督、行政监督之间缺乏协同共享机制，未充分利用其他监督的数据和资料，导致监督资源浪费和监督效率低下；不同财会监督主体之间缺乏有效的协调配合机制，财政、人民银行、证券监管、审计、税务等不同财会监督主体处于各自监督、封闭运行的监督模式，存在重复监督和职能错位的现象，增加了监督对象的成本和负担，制约了监督的成效；财会监督内部在一定程度上缺乏运行指导和统筹规划，我国的财会监督体系包括国家层面、社会层面和单位内部层面，其中大量单位内部层面的财会监督工作都缺乏有效的运行指导和统筹规划。

　　（五）财会监督力量与新时代财会监督需求不匹配

　　1.财会监督队伍编制和专业能力不足。财会监督政策法规性强、社会关注度高、知识更新快、行政风险大、检查周期长。近年来会计监督范围呈现逐步扩大的趋势，体现在从企业会计监督为主扩大到对行政企事业单位全面监督，从会计核算和信息披露监督为主，扩大到内部控制、管理会计等全覆盖监督，从会计信息质量监督扩大到审计机构、代理记账机构的执业质量监督，从传统财务模式会计监督扩大到数字化背景下的新型会计监督。财会法规和制度以更高的频率制定和更新，对财会监督工作人员的业务知识、政策法规知识和专业能力水平提出了更高的要求。目前，财政部门中具备专业财会监督能力的人才欠缺，无法满足新时代财会监督的需要。

　　2.会计、审计等中介机构专业人才分布不均，执业质量良莠不齐。多数中小会计师事务所规模较小，执业力量薄弱，执业人员的职业道德和素质参差不齐，同时注册会计师流失的现象严重；审计中介机构存在审计程序不到位、职业判断不恰当、内部管理和会计核算不规范等问题，同时，其仅能够就财务报表审计以内的事项进行财会监督，涵盖范围比较有限。

　　3.内部财会监督机构和人员配备不到位。由于未对内部财会监督进行统一要求，目前内部财会监督机构和人员配置不平衡、不到位，无法满足财政部门进行有效财会监督的需求。同时，由于受聘关系，单位内部的财会人员履职尽责缺乏独立性，职业道德和诚信水平不高，履行监督职责受到一定程度的制约。

　　（六）财会监督受重视程度不高，威慑力不够

　　1.社会对财会监督重视程度不高。首先，财会监督的宣传工作不到位，社会公众对财会监督的本质和宏观层面作用的理解存在一定程度的偏差，社会监督作用没有得到更好发挥；其次，财会监督信息公开程度不够，社会公众和舆论获得财政信息的渠道和质量有限，无法充分有效实践公众的监督权。

　　2.财会监督威慑力不够。财会监督的关键在于将检查结果所反馈的问题进行整改，并根据监督成果完善相应法律规范和进行制度设

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