城市更新中的社区参与与协同治理

城市更新中的社区参与与协同治理
　　　　摘要：城市更新一直是治理辩论的沃土，更新方式与治理方式之间存在辩证关系。中国的城市更新存在重空间改造轻社区建设、空间更新与社区治理脱节的倾向。社区参与是联结更新与治理的纽带，在分析社区参与在赋权、本地知识、包容性发展中所发挥作用的基础上，以上海城市更新为例探讨了社区参与的角色、方式和渠道，提出了促进社区参与，推进物质空间建设与社区建设协同、更新政策目标与社区意愿协同、社区利益群体间协同的治理思路。
　　　　关键词：城市更新；老旧小区；社区参与；协同治理；包容性发展
前言
　　　　城市更新一直是治理辩论的沃土，在城市治理理论的兴起后有所增强，城市治理理论旨在解释地方当局和商业精英如何以及为什么在非正式网络中合作以促进经济增长，在发达国家的城市研究中很流行。[1]城市更新需要政府、企业、居民间的合作，自然成为治理研究的重要领域。公众参与起源于英国的规划体系，在城市更新中有悠久的历史。社区参与城市更新是政策制定者，学者和公众的重大关切，一直处于城市更新讨论的关键位置。中国2008年的《城乡规划法》已明确阐明了公众参与规划过程的基本要求，此后颁布的系列规划和计划也将公众参与列为优先事项。随着中国城市更新实践和治理能力的发展，城市更新的社区参与引起了国际国内学者的广泛关注。[2][3]城市更新与城市治理间存在辩证关系，且两者关系紧密，互相影响，社区参与是联结更新与治理的纽带。但在实践中彼此脱节，存在重空间改造、轻社区建设、空间更新与社区治理脱节的倾向，亟待将两者纳入一体研究。协同治理认为，当一个目标是任何一个组织难以独立达到，或者通过组织间的协同行为才能达到较高产出时，就体现出所谓的协同优势。因此，以社区参与为抓手，从协同治理的角度可以为城市更新与治理提供新的思路。
　　　　一、城市更新与治理的辩证关系
　　　　（一）城市更新的多重矛盾
　　　　中国近四十年的城市建设突飞猛进，人民的生活水平有了巨大的变化，建于上个世纪各个历史年代的城市居住小区已经老旧，不能满足人们美好居住生活的愿望。居民迫切盼望老旧小区的改造和更新，民有所呼，政有所应。2019年6月国务院常务会议部署推进城镇老旧小区改造，2020年7月国务院办公厅印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》。根据国务院的意见要求，力争在“十四五”期末基本完成2000年底前建成需改造城镇老旧小区的改造任务。
　　　　城市更新是城市发展到一定阶段所必然经历的再开发过程。城市更新的重要性体现在：首先，老化的建筑物和住房可以升级。其次，可以保留历史建筑。最后，可以通过改善城市布局、开放空间、道路网络和其他基础设施来重塑城市。城市更新在西方大致可以分为三个阶段，第一阶段为推土机时代。在推土机夷平的贫民窟上建造了由混凝土，钢材和玻璃制成的豪华项目，遵循物质空间决定论和对建筑环境的重视；第二阶段为社区康复，强调社会问题的综合方法；与现有环境中的现有人口合作，即不拆除建筑物，不疏散居民或将弱势人口替换为更强大的人口。第三阶段为振兴。特别是在市中心用一种强调经济发展的做法进行更新。
　　　　城市住区更新是对既有空间关系、利益关系、社会关系的调整，在调整中面临的问题是：一是如何保护历史文化遗产。城市的记忆需要物质空间载体，但是任何物质空间都有一定的使用寿命，当物质空间已经不能满足使用要求时，一定的更新是必要的，但如何更新，则是充满了矛盾和争论，争论中既包含了价值，也包含了利益。居住在历史保护建筑中的人往往觉得居住环境的改善更重要，而并不居住在保护建筑中的专家、学者等觉得历史文化遗产的保护更重要。[4][5]二是城市住区更新中的中产阶级化和高档化。城市更新中老旧住区环境提升，历史文化遗产得到了保护，原有居民搬离。从历史上看，许多城市更新都采取了“自上而下”的高档化的更新方法，其在经济改善和可持续性方面的成功受到了激烈的争论。与之相对的是采取更具社区包容性，“自下而上”的态度进行更新。这些方法旨在承认社区在城市发展中的作用，以及使现有社区成员积极参与决策过程。比如以“文化主导”的更新风格则是通过文化项目吸引居民进入。[6]三是城市住区更新中的不平等。城市住区更新政策的差异引发了居民的不公平感。城市住区更新会采用不同的更新方式，一些老旧住区采取拆除的方式，一些采用保护的方式，居民会在不同的方式间比较，会认为不同的更新方式造成了事实上的不公平。同時，居民会在住区中不同住户间比较，不同住户在更新中的损益也是不一样的，居民也会认为不公平、不平等。
　　　　城市更新中的冲突和矛盾显然已经超出了空间更新可以解决的问题，城市更新必然包含有居民的参与，无论是被动的或者是主动的。
　　　　（二）城市治理的空间基础
　　　　从广义上讲，治理描述了跨不同领域（即国家，市场和公民社会）的新型集体决策形式。城市治理可以描述为一种过程，旨在以基于不同价值、规范、信念和实践体系的不同制度模型为特征的环境中，融合和协调公共和私人利益。为了分析城市治理，必须将重点放在城市治理体系中涉及的各利益相关方的能力上。[7]皮埃尔（ Pierre）将城市治理简化为四个通用模型：管理、法团主义、增长和福利治理，每个模型在参与者、目标、工具和结果间存在差异。联合国、世界银行和经济合作与发展组织等国际组织都提出了城市治理的规范或理想的实践标准。联合国人居署于1999年发起了全球城市治理运动，以实现城市化世界中可持续人类住区发展的目标。在这项运动中，良好的城市治理的特点是可持续性、辅助性、公平、效率、透明性、问责制、公民参与、公民意识和安全性相互依存和相辅相成。在城市更新的特定领域，城市治理网络是通过区域委员会、管理或监督委员会、机构或自治组织的管理机构等机制，以及通过论坛、研讨会和集会等特定参与领域来正式表达的。[8]
　　　　城市被一连串的人居住，并在不同时期被用于不同目的，城市需求变化不是停滞不变的一个常态。正是城市需求的快速变化和城市空间的相对稳定，使城市治理具有空间特征。任何一个城市空间的变化或者保持现有状态都与城市治理相关。当前中国城市社区治理存在的不少问题均与空间相关：1.小区缺乏社区参与的公共空间，社区居民参与不足。[9][10]2.小区公共空间和设施欠缺易引发社区冲突。由于社区人口密度高，公共空间较少，在社区停车场，公共休闲空间使用中易引发冲突。[11]3.小区老旧的物质空间环境，大大影响了居民的居住体验，居民的社区归属感、认同感不高。[12]4.社区建设、社区治理缺乏有效的推进手段和抓手，社区呈现出碎片化。[13]5.小区更新改造中引发了邻里矛盾和社区冲突。可以看出，城市治理中的问题与城市空间休戚相关，城市治理离不开物质空间的支撑。城市更新改造为城市治理既带来了机遇，也带来了挑战。
　　　　（三）更新治理的跨界与交叉
　　　　城市治理与更新之间存在辩证关系，研究表明，更加重视公民参与的治理网络倾向于产生更全面的城市更新政策，并强调社会和社区发展的各个方面。相反，在忽视公民参与的治理中，更新政策往往更多地侧重于更新的空间和经济方面，从而引发绅士化效应。[8]也就是说，参与可以成为促进城市更新与城市治理交叉的纽带，也可以成为城市更新与治理中的政治口号或者装饰品。全球范围内的城市更新热潮曾经给人们带来很高的期望——既确保实现经济增长目标，也实现社会凝聚力和社区融合的共同目标。各地经验的多样性表明，虽然大多数城市更新的成功案例发生在相对富裕的地区，但在促进公民参与治理网络方面始终存在广泛的余地，地方政府有能力影响这一城市政策领域，可以发挥决定作用。[8][14]
　　　　城市更新与城市治理是当前中国城市面临的两个重要问题，在实践中存在较大的交叉，难以彼此分立。但城市更新、城市治理又涉及到建筑学、城乡规划学、社会学、政治学等多个学科的交叉，亟需多个学科在研究和实践中的协同。目前，协同治理关注公共危机、区域合作以及生态环境保护等治理难题。[15]有学者关注到社区的协同治理，认为社区利益主体多元化、公共产品需求多元化、社区功能社会化是城市社区协同治理的主要内生推动力量。[16]但城市更新的协同治理研究还少有人涉及。传统的城市更新方法是自上而下，参与式城市更新方法是自下而上。城市更新改造优劣评价的最终标准不在政府、企业、设计师，而在实际使用的居民。通过有效的社区参与，可以充分表达弱势群体的利益，有利于城市更新更贴合居民的实际需求，从而提高城市更新与治理的协同优势，真正有效地落实“人民城市人民建，人民城市为人民”的理念。因此，探索在中国国情下，积极、有效的社区参与，而非口号式、形式上的社区参与，对于城市更新和治理的协同推动都非常有益。
　　　　二、社区参与联结更新和治理
　　　　（一）参与和赋权
　　　　阿恩斯坦认为，如果没有权力的重新分配，参与就是一种空洞的经历。真正的参与使参与者能够分享富裕社会的利益。[17]赋权可以定义为个人，团体或社区能够控制自己的环境并实现其目标，从而能够努力实现其生活质量最大化的过程。赋权是个人通过以下方式获得社会、政治、经济和心理控制的能力：获得信息、知识和技能；决策；个人自我效能；社区参与和感知控制。换句话说，这是一个变化的过程，通过该过程，几乎没有权力或没有权力的个人或团体获得了影响他们生活的选择权力和能力。社区参与的重要目标之一就是赋予居民权力并改善他们的生活质量。赋权要求权力可以改变和扩展，如果权力无法改变，如果它是职位或人的固有权力，那么就不可能实现授权，也无法以任何有意义的方式设想授权。[18]
　　　　边缘群体的成员需要平等的參与能力，当地社区中最贫穷和最边缘的居民往往不太愿意参与，而物质资源、教育和技能水平较高的居民则更加积极主动，并能够利用公众讨论和审议的社会规则和仪式来捍卫他们的利益，并将他们的观点优先考虑为集体利益的公平代表。社区参与往往被拥有最多认知资源（公共技术专家）和经济资源（私营公司）的利益相关者所占领。[8]边缘群体不愿参与，一方面因为他们缺乏参与的时间、资源和文化资本。另一方面，参与不可避免地将强大的群体和被排斥在外的群体聚集在一起，只有赋权能够实现有利于后者的权力转移，否则它就毫无意义。
　　　　在城市更新和治理中均涉及到居民的切身利益，居民有参与的需求，希望参与到更新和治理的决策中来，为改善自身的生活环境和质量而发声。居民参与的目的就是提出自身的主张，使自己的主张能够在空间环境和治理措施中得以实现，有效的参与就是赋权的过程，使居民有权利来改善自身的生活质量。
　　　　（二）参与和本地知识
　　　　城市更新和治理是在有历史、有文化的地方进行，普遍的专业知识需要结合来自社区的本地知识，才可能产生具有地方针对性的更新和治理措施，社区参与是将本地知识呈现，进入更新和治理策略的途径。本地知识通常由社区成员拥有，这些社区可以在地理位置上定位，也可以与特定标识组关联。这意味着“知识社区”可能是社区或具有共同文化、符号、语言、宗教、规范甚至兴趣的团体。相反，专业知识通常由专业、学科、大学、政府机构或行业协会的成员持有。社区知识部分来自实际的视觉、气味和品味，以及日常生活中遇到的触觉和情感体验。通常在公共叙事，社区故事，街头剧院和其他公共论坛中测试本地知识。相反，专业知识通常通过同行评审，法院或媒体进行测试。专业知识总是尝试得出相关的因果关系，为了这样做，他们必然将某些体验排除在外。从社区的角度来看，被研究人员排除在外的无关紧要的体验，恰恰可能是社区成员看重的，“您对我（身体或社区）如何对这种体验做出反应的专业知识是有缺陷的，因为您没有全面了解我如何穿越世界。”
　　　　本地知识至少以四种不同方式对城市更新和治理做出了贡献：1.认识论。本地知识通过纠正对专业视野和政策的还原论倾向做出了贡献。2.程序民主。地方知识贡献了更多的声音，而以前则被排除在外，这可以通过促进具有本地经验的专业话语的“混合”来促进更广泛地接受决策。3.有效性。本地知识确定了低成本高效的政策分析和实施方案。4.分配正义。地方知识引起了以前弱势社区面临的未被承认的分配正义问题。[19]有效的社区参与应可以了解当地的特殊性、群体的异质性，不易被专业科学所采用的隐蔽知识，全面了解当地的生活方式，从而为更新和治理提供有价值的信息。但是在现实的操作中，存在社区参与的形式意义大于实质意义的现象，导致参与并没有为更新和治理带来高质量的决策信息基础，本地知识并没有融入决策的过程。
　　　　（三）参与和包容性发展
　　　　在2015年9月发布《可持续发展目标》和2016年《人居三》新城市议程之后，包容性发展的思想在国际议程上占据重要地位，“不让任何人落伍”成为经济社会发展目标的形象描述。阿玛蒂亚·森认为，人们必须积极参与以塑造“他们自己的命运，而不仅仅是成为发展成果的被动接受者”。包容性发展需要低收入社区积极参与，而低收入社区又需要适应新角色并为发展做出贡献。[20]
　　　　参与涉及“谁参加”的问题，好的参与是让弱势群体也有发言的机会，以促进弱势群体、不同意见群体的思想和声音进入决策过程，使他们也能有机会塑造自己的命运，而不是被动地接受自上而下的公共利益。积极有效的参与是实现包容性发展的途径，在社区更新领域中有一些证据表明，社区的声音已引起人们的注意。例如，在最初的国家战略中显得微不足道的诸如“宜居性”等问题，似乎受到了更高的关注。社区有机会成为治理中的“活跃主体”，塑造和影响政府，“社区团体已经证明自己有能力操纵占优势和主导地位的话语”。[21]社区参与者产生自己的力量的一种方法是通过利用城市更新治理空间中的歧义，这些治理空间经常被隐喻地描述为“沼泽”、“块状”和“混乱”。政府政策制定者承认，他们自己也不确定如何在这些新空间中运营，这本身就为社区居民创造了机会，尤其是在政策制定阶段。[22]参与在形式和途径上给了边缘群体以机会，虽然政策制定者可能只是希望形式上的参与，但边缘群体可以利用参与的口号，参与中的利益相关者的结构发现机会，从而发出自己的声音，使自己的声音广泛传播，影响决策的舆论环境。
　　　　虽然社区参与被普遍接受，但实际上政策执行者会谨慎让社区参与决策，原因是如果当地社区反对更新，则参与会带来一系列潜在的成本，包括时间，财务和政治成本。[21]居民经常被排斥在外无法有效参与，没有直接利益但可能受到间接影响的人没有发言权。有影响的利益相关者讨价还价以达成利益之间的妥协，弱势的利益相关者的利益却受到忽视。
　　　　三、社区参与的角色方式渠道
　　　　（一）社区参与的角色
上海近几年的城市住區更新可以分为三类：一是文化导向的更新，为了保护历史文化遗产，改善居民的居住条件进行的更新，典型代表是里弄的更

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