加强社区治理创新实践的调研与思考（调研报告参考）

关于进一步加强社区治理创新实践的调研与思考
　　　　社区是国家治理基本单元，社区治理是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础性工程。基层党组织在社区治理中处于领导核心地位。如何以党建引领推动社区治理，成为当前提升社区治理与服务水平面临的重大现实课题。**市作为省会和**省经济、政治、文化中心，有城市社区536个、村改居社区216个，总体上存在流动人口总量规模大、集聚高、多种社区类型并存、治理结构相对复杂的状况。基于此，**市充分发挥基层党组织作用，从区域资源整合、基础设施与人才队伍建设、制度创新与多元共治机制等方面入手，开展社区治理创新实践，以期实现社区治理的有效性和可持续性。
　　　　一、创新举措
　　　　受地形地势、城市布局和历史因素的影响，**市在社区建设与治理中表现出三大突出特征：一是工业型城市遗留问题突出，**市目前依然存在许多工厂、企业等单位大院，基础设施建设、老旧小区改造任务较重。二是各种老旧社区、新建小区同时并存，且空间上呈现出交叉杂融形态；三是随着城市中心变迁和人口频繁流动，**市社区规模不断扩大、数量不断增多，社区治理也面临着严重挑战。面对这些特征和挑战，**市以社区党建创新为引领，积极推进“1236”社区治理模式，即坚持“一核”引领、夯实两大支撑、强化三大制度、坚持“六化”驱动的社区治理新模式。
　　　　（一）坚持“一核”引领，构建开放式区域化社区党建模式。**市以“大党建推动大治理”理念，不断完善区域统筹、多方联动、各领域融合的城市基层党建格局，有机联结单位、行业及各领域党组织，构建区域党建、两新组织党建和居民区党建的“三建融合”，促进资源共享、优势互补，形成了区域整合型开放式的社区党建工作新格局。
　　　　（二）夯实两大支撑，改善社区基础设施和加强队伍建设。一方面，**市积极改善社区办公服务条件。如社区办公场所由平均不足5㎡增加到620㎡，并整合资源先后建成党员服务中心105个、党代表工作室186个、邻里中心225个、社区文化活动室504个。另一方面，**市以“优化结构、提高素质”为导向，大力加强社区干部队伍建设。如出台《社区工作者管理办法》明确社区工作者选拔任用、考核评议、教育培训、人员管理等内容；将绩效报酬、工作考核与社区居民满意度紧密挂钩；建立社区工作者分级培训制度，鼓励社区工作者参加职业资格考试和学历考试；创新工作考核晋升机制，对工作一定年限，且表现优秀的社区工作者，通过公务员、事业干部定向招录方式，打通发展空间。
　　　　（三）强化三大制度，夯实社区治理现代化的制度保障
　　　　1.以法制保障社区建设规范化。**市出台《城乡社区治理促进条例》（以下简称为《条例》），以法律形式予理顺多元主体关系和权责边界，不断保障社区建设的规范化。如对于困扰社区服务场所的问题，《条例》第17条明确要求，新建、改（扩）建城乡社区综合服务设施建设用地面积不得少于1000平方米，并针对不同小区提出具体的建设标准和责任体系。再如，对于小区物业管理问题，《条例》第31条规定，县（市、区）人民政府及其有关部门应当加强住宅小区物业管理，建立住宅小区物业管理领导协同机制，及时研究解决住宅小区物业管理的重大问题，对违法物业服务企业及时依法查处。其中，对没有物业服务企业或者其他管理人管理的物业，可以由街道办事处、乡（镇）人民政府或者居（村）民委员会建立综合物业服务组织，对物业进行统一管理；也可以由业主或者居民成立业主自治组织，对物业进行管理。
　　　　2.构建“三社联动”机制加强社区工作专业化。**市积极构建以社区为平台、社会组织为载体、社会工作者队伍为支撑的“三社联动”基层社会治理机制，形成资源共享、优势互补、相互促进的良好局面。如成立了**市社区社会组织服务中心，在市级层面统筹规划社会组织孵化培育工作，有针对性地培育满足社区居民专业化服务需求的社会组织，并进行全流程指导和培训；广泛推行社区志愿者注册登记制度，积极发挥社区志愿者在扶贫济困、文明创建、文化体育、医疗养老等方面作用，并取得了一些初步成果；大力开展老年餐桌、青少年心理咨询、四点半课堂、残疾人康复治疗、家庭危机干预等社区营造项目，为社区服务多元供给提供坚实助力。
　　　　3.健全社区多元协商制度推动居民参与式治理常态化。一是强化社区准入制度。**市通过制定依法履行职责事项清单、依法协助政府工作事项清单、依法依规履行监督职责事项清单，进一步厘清职责边界，扎实做好为社区工作“减负”和“增效”工作。二是健全社区协商制度。出台《关于加强城乡社区协商的实施意见》，实行“网格议事、会议定事、联动办事、居民评事”社区协商工作法，鼓励社区居民参与需求表达、协商议事、化解矛盾等机制的构建，推动民事民议、民事民决、民事民办、民事民评进程。三是建立“社区居民议事厅”，推行“六方合谈”制度。由社区党组织牵头，居委会、物业、业主委员会、共建单位和社会组织共同参与，磋商解决社区公共事务和公益服务难题。
　　　　（四）坚持“六化”驱动，不断丰富社区服务方式
　　　　1.区域化党建聚合资源。**市全面推行社区“大党委”制，持续深化党建统领社区治理工作。如建立党建联席会议制度，社区与驻区单位联合开展“定制式”“组团式”“互补式”服务；鼓励党员根据自身特长积极参加理论宣传、生活服务、治安调解、结对帮扶等服务，切实提高党员联系群众的能力；大力推广社区政务服务“全程代理制”，实现群众在家门口方便快捷地办理各级各类审批事项和服务事项。
　　　　2.网格化管理延伸服务。**市建立健全以网格管理为基础、以科技信息为支撑、以社会治安综合治理中心为平台的“全科网格”管理服务体系。将区域内企事业单位、党政机关、学校医院、商务楼宇（园区）等全部纳入网格，做到“人进户、户进房、房进楼、楼进格、格进社区”，实现无缝隙服务，居民的幸福感和满意率明显提升。同时，不断加强社区网格人才队伍建设，建立了由网格长、网格员、网格辅助员、专属网格员组织的网格服务队伍。
　　　　3.品牌化战略提升质量。**市以培育“一社区一特色一品牌”为抓手，因地制宜、因需制宜，培育了100个充分体现居民服务需求、展现社区服务优势特色的社区品牌，并紧扣品牌创建的工作要求，精确提炼主题、深入打造内核，让品牌内涵既有亮点、又有深度，进一步激发社区活力。
　　　　4.项目化运作激发活力。**市是全国率先开展政府购买社区惠民项目服务的城市之一，自2013年至2022年底，共计投入惠民资金约7.25亿元，完成社区惠民项目8808个。尤其是通过强化项目扶持、政策创新、政府购买服务方式创新等途径，加强社区与企业的合作，实现了惠民项目小钱办大事的效果。
　　　　5.智慧化建设保障民生。**市整合社区政务、公共服务、便民服务等平台，打造了集智慧党建、政务、养老、生活、网格、物联、医疗为一体的“智慧社区+”平台。**市还自主研发了社区自助服务机、社区微课堂一体机、社区便民地图等服务终端，全方位整合政务查询、生活缴费、医疗预约、服务订制等自助服务功能，居民不出社区就能享受全天候服务，提高了服务效率。
　　　　6.宜居化环境创造幸福。**市综合卫生、治安、文化、环境等多个方面打造宜居社区。如建成社区卫生服务中心（站）332个；依托社区警务室，建立群防群治队伍3000余支；深入开展城乡清洁工程和社区达标验收活动，建立了清扫保洁收运体系，确保楼院干净整洁。
　　　　二、存在的问题
　　　　进入新时代，随着基层社会治理结构复杂化和治理主体多元化，各地都在探索和创新党建引领下多元主体合作共治的社区治理机制，以提高基层社会治理的有效性。但实践中依然存在行政化倾向明显、工作者队伍不足、居民参与意愿不强以及社区资源不均衡等四方面的现实困境。
　　　　（一）社区行政化倾向明显。社区是群众性自治组织，与基层政府应是指导与被指导关系，但现实中变成领导与被领导关系，社区成为一级准政府组织，成为各种行政部门的操作层、落实层。以**市为例，省市县（区）各级政府职能部门、街道办事处不仅将大量的行政工作交由社区办理，而且还下达指标、任务，进行相应考核和奖惩，社区干部在完成政府交办的任务中花费大量时间，因而没有时间和精力来发动和组织居民开展活动，导致居民社会责任感弱化、社区认同感降低。同时，各级政府也对社区派发诸如养老医保、矛盾调解、低保救助、社会治安等本应由政府承担的行政工作，这些导致社区行政行政化倾向明显、群众自治与自我服务功能弱化，直接影响了社区作为群众性自治组织的独立性以及治理效果。
　　　　（二）社区工作者队伍不足。中国的社会工作服务机构不是自下而上形成和生长起来，而是政府主动让渡和培育出来的，这就导致社区工作者队伍内源性力量不足。一方面，社区干部来源较单一且专业社工数量缺乏，工作压力较大，薪酬待遇相对较低，往往面临来自居民的不解甚至责难，导致队伍不稳定，人员流失严重。另一方面，党员参与社区治理力度不够。对于规模大、人口多、事情多、流动性强的大型社区，仅靠社区工作人员很难做好社区工作。目前**市社区专职社区干部平均约为10~15人，普遍以女性为主，社区党组织构成主要以离退休党员为主，个体经营者和在职党员（多为社区干部）等为辅。对于居住在社区内党员来说，其教育管理都在其单位支部，社区党支部很难有效动员和发挥其作用。
　　　　（三）居民参与社区治理意愿不强。群众参与程度较低是目前社区治理的突出问题。以**市为例，虽然通过三社联动、社区协商、居民议事等制度创新来激发居民参与社区治理的主动性和积极性，但实践效果还有待提升。究其原因，是社区居民复杂性和异质化日益明显，居民来自不同领域不同行业，居民与社区利益关联在日常生活中体现不充分，其更关注自身家庭事务，社区归属感较弱，导致居民既没有意识到参与社区治理的重要性，实践中参与热情、参与意愿也不强。此外，实际调研中也发现，**市部分社区党组织成员存在思想上的偏差，觉得自己手中没有实权，客观上也造成一些社区党员干部说话底气不足，把自己放在从属位置，从而影响了党组织领导核心作用的发挥。
　　　　（四）社区差别较大且资源不均衡。当前，城市社区种类繁多，不同类型的社区所拥有的和可以依靠的资源差别很大，导致社区治理能力高低不均，呈现出“不平衡不充分”现象。如**市主要有混合型、改造型、新建型三种的社区类型，三者无论是规模还是资源上差别较大。混合型社区主要是由以生产聚集为主“单位制大院”和以生活居住为主的“住宅小区”所形成的空间混合型社区，这类社区人口较多，各种驻地单位较多。改造型社区主要指城中村改造型社区，即“村改居”社区。曾经**市是全国省会城市中城中村最多的城市，虽然经过多年持续整治，但仍有数量较多的城中村分布在城市各个地方。随着城镇化加速，**市城区范围逐渐向四周扩展，许多农村被包括到城区范围内，并演化成了许多独特的社区，如“村改居”社区、城中村社区、城乡结合部社区等，这些社区不再是传统农村，又不是完全意义上的城市社区。新建型社区主要是随着城市扩建，在棚户区和城中村改造的基础上，新建的大型商品房住宅小区。不同于混合型社区和改造型社区中小规模的商品住宅区，这些新建商品住宅小区规模大、人口多，住户也主要以外来迁入人口为主。这类社区往往较为年轻，社区组织还不够健全，大多刚刚成立社区组织，主要以物业服务公司管理为主。另外，社区驻地单位是社区治理中重要主体，由于不同类型社区驻地单位情况千差万别，且单位间资源状况差别极大，其参与社区共建热情各不相同。如对于混合型社区来说驻区单位多、资源多，但是缺乏与社区党组织进行共建的热情和动力；对于新建型社区来，单位少、资源少，共建合作基础较差。虽然，**市通过区域化党建来整合社区资源，但由于社区差别较大，加之缺乏制度化的工作机制和刚性考核机制，区域化党建实际效果还有待提升。
　　　　三、对策建议
　　　　社区治理是一项线多面广的系统性工程，必须积极整合资源，实现多元主体协同发力。针对当前社区治理中存在的“主体多样、相互分割、彼此分离、难成合力”的状况，社区治理只有通过加强党的建设、提升组织力，才能有效进行资源整合，使多元共治运转起来发挥作用，提高治理效能。
　　　　（一）充分放权赋能，提高党建引领社区自治能力
　　　　**市“1236”社区治理模式的本质和目的是通过党建引领推动社区多元共治，而行政化倾向明显、自治能力弱制约了创新效果，因此，完善和提升“1236”社区治理模式，首先要明确社区职能，严格落实社区事务准入制度，切实减轻社区负担，推动各种资源下沉，增强社区自我治理、自我服务功能。
　　　　1.明确社区自治性质与职能。通过完善法律制度，明确社区性质与任务，明确社区居民自治与社区服务的范围和内容，赋予社区与其责任相对应的权力，建立权责对应的社区组织。特别是依法科学界定政府部门、街道与社区边界，设计完善行政事务“禁入清单和拒绝行政事务“负面清单”，实行“权随责走、费随事转”，推动政府治理和社区自治的良性互动。
2.严格落实社

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